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论先行调解制度的具体构建 ---以汉滨区法院诉前调解为样本

作者:杨翱翔  发布时间:2015-09-22 15:03:36


【摘要】2012831日通过的新民事诉讼法修订,首次明确规定了先行调解制度,这是我国在民事调解方面根据目前的新形势所做出的新规定。但立法目前只是简单规定了先行调解,所以在实践中便会对其的适用产生诸多争议。本文针对当前先行调解的几个突出问题,再结合陕西省汉滨区法院诉前调解施行现状的分析,进而提出对我国先行调解制度具体构建的初步设想。 

 

【关键词】先行调解  诉前调解  具体构建

 

根据新民事诉讼法第122条的规定,当事人起诉到人民法院的民事纠纷,适宜调解的,先行调解,但当事人拒绝调解的除外。这是我国首次通过正式立法的方式将“先行调解”制度确立为民事诉讼程序机制,该制度的创设给我国的法院调解制度增添了一种新的类型,体现了立法与司法中“调解优先”的理念,也贯彻了把调解贯穿于诉讼全过程的指导思想

一、当前先行调解制度的几个突出问题

(一)先行调解所处的程序阶段

根据我国民事诉讼法及相关司法解释的规定,结合调解贯穿民事诉讼始终的指导原则,可以将调解程序以法院正式立案为分界点,区别为立案前调解或称诉前调解和诉讼中调解两大类,其中诉讼中调解又可分为庭前调解和庭中调解两种类型。依照字面含义,“先行调解”可以做上述三种类型的解读,即先于立案的调解、先于开庭的调解和先于判决的调解三种。新修订的民事诉讼法中,“审理前的准备”一节第一条即第一百二十五条明确规定人民法院在立案后通知被告应诉答辩,该节最后一条即第133条规定“开庭前可以调解的,采取调解方式及时解决纠纷”,故立案后的庭前调解已由该条规定清楚。同理,庭审中的调解由第一百四十二条规关于法庭辩论后的调解予以明确,所以“先行调解”既不属于立案后的庭前调解也不属于庭中调解。因此“先行调解”只能被认定为是立案之前的调解。另外,我们也可以从“先行调解”条文本身所处的位置判断:“先行调解”位于“起诉和受理”一节,该条文之前是关于起诉的条件、方式和起诉状的记载内容,该条文之后是关于受理期限和审查起诉的处理结果,因此“先行调解”是在法院正式立案之前的调解。

(二)先行调解的主体界定的争论

关于“先行调解”的主体,实践上可能存在歧义,即是由人民法院自己直接予以先行调解,还是人民法院将案件交由其他调解组织(如人民调解委员会) 先行调解? 或者这两种情形兼而有之? 我认为,就第 122条规定的“先行调解”而言,调解的主体应当限于人民法院,但是并不排除“协助调解”机制的适用,即“人民法院进行调解,可以邀请有关单位和个人协助。被邀请的单位和个人,应当协助人民法院进行调解”。《民诉法》第 95 条对此有明确的规定

那么,对于“先行调解”而言,人民法院是否能够“委托调解”或“委派调解”?就此而言,最高人民法院此前发布的相关司法文件以及在司法实践中是予以认可的。所以,根据立法有关精神,先行调解的主体,既可以是法院的法官,也可以是法院委托的人民调解组织,还可以是法院法官和人民调解员共同进行。

(三)先行调解达成的协议效力应如何认定的问题

对于调解结果的效力,我国《民诉法》第 122 条并未对“先行调解”之结果作出相应安排。但在我国台湾地区和日本均采取了诉讼化之拟制的方式予以处理,从而弥补了诉前调解程序在合理性与正当性上的缺陷。具体而言,在我国台湾地区和日本,由于申请调解(调停) 后仍系在法院主持下进行调解,故而体现了司法权的作用,但申请调解(调停) 毕竟不是提起诉讼,所以,在如何解决诉前调解程序运行之法律后果方面,仍在相当程度上面临着理论困境。对此,他们所采取的应对策略是,在规则层面,颇为一致地设计出了对我们来说具有一定参考、借鉴意义的处理方式,即: 诉前调解(调停) 成立者,与诉讼上的和解具有同等效力; 诉前调解(调停) 不成立者,则在当事人此后依法提起诉讼时,视为其诉讼从申请诉前调解(调停) 时开始提起。从而起到了“事后追认”的效果,这就在一定程度上弥补了此前的诉前调解(调停) 在合理性与正当性上存在的不足

目前,我国陕西丹凤法院的“调解协议并不能直接生效,只有双方向法院申请确认程序并经法院确认后,才具有法律效力”,就是对其的一种很好尝试。

二、对汉滨区法院诉前调解制度实施现状的分析

(一)汉滨区人民法院概况

安康市位于陕西省最南部,北接秦岭、南靠巴山,汉江从西至东横贯全境,为典型的“两山夹一河”地貌,全市多山地,城市面积狭小。汉滨区作为安康市唯一市辖区位于该市中部,人口多、经济欠发达为该区一大特征。汉滨区人民法院现有法官干警135人,下设刑事、民一、民二、行政、立案、审监等业务审判庭、执行局及执行一庭、执行二庭、七个基层人民法庭以及综合后勤等部门。辖区共有30个乡镇,4个街道办事处,876行政村69个居委会,人口1056。近三年,年审理和执行各类案件4000件左右,属陕西省管辖人口最多的基层人民法院

(二)汉滨区法院立案庭诉前调解制度的实施程序

汉滨区法院立案庭共有法官干警7人,专职聘请的人民调解员2人,除了宽敞明亮的立案信访大厅,该庭还有一个专门的调解办公室,目前7名法官中青老年龄搭配合理,整个庭朝气蓬勃,两名人民调解员是在社区工作多年的在职和退休工作人员,具有较丰富的调解经验。2014年全年该庭接待立案、查询咨询当事人5630余人次;接收、整理、审查各类诉状材料2096件,其中民商事924件;出具案件受理通知书3498份;指导、帮助当事人填写送达地址确认书7196份;预收诉讼费1259188元;审(执)结算诉讼费286653元;经批准缓交诉讼费133129元;退回当事人诉讼费218749

汉滨区人民法院作为陕西省管辖人口最多的基层人民法院,及全省年受理案件最多的基层法院之一,早在2009年立案庭就在前几年的摸索经验及借鉴东部发达省份基层法院先进做法的基础上,建立了调解办公室,并配备了一名立案庭的专门法官和两名专职调解员负责日常工作。

此次,汉滨区法院立案庭在新民事诉讼法正式生效施行前就已经立案庭全体法官干警的一致通过并报院审委会批准,将调解办公室改为诉前调解办公室,专门作为实施先行调解制度的场所,由立案庭庭长直接负责,并由分管民事审判工作的副院长协调与民事审判一庭、二庭的衔接工作。该庭的先行调解程序具体做法如下。

当事人起诉到法院后,立案人员会根据纠纷类型和案件情况,向当事人发放本院印制的《诉前调解建议书》,介绍立案庭诉前调解的特点、程序和优势,引导当事人根据自身需要选择诉前调解程序解决纠纷。启动诉前调解后,立案庭将不作正式立案,仅作立案前的登记。

接着调解法官通过和当事人双方联系,商议好具体的调解时间,在诉前调解办公室开始完成调解工作。以上就是该庭先行调解工作的准备阶段。

在调解过程中,原则上是不公开进行,当事人同意公开的,也可以公开;在调解时,为弄清双方的争议所在,调解室工作人员除了听取当事人的意见外,必要时还会询问了解案情的人、有专门知识的人,去现场察看等,来获取对案件最真实的了解。随后立案庭诉前调解室的法官和两名调解员会和双方当事人一起沟通、商议,以促使双方和解,达成调解协议。

对于调解成功的案件会由立案庭补办立案手续并由立案庭长报主管民事诉讼的副院长审批,院长联系各相应业务审判庭后由其庭长指定相关法官进行调解工作的审核,在保证当事人达成的调解协议的合法性的前提下,出具调解书确认其强制执行效力,接着立案庭会根据案件性质及诉讼标的收取一定的调解费用。对于当事人双方分歧较大,不能达成调解协议的案件,立案庭法官会终结调解,为原告办理立案手续,从而使案卷连同调解笔录等调解材料能进入相关业务审判庭开始诉讼审判程序。

(三)汉滨区法院诉前调解模式的社会效果

先行调解发生在当事人起诉后至立案前阶段,位于诉讼程序的早期,是纠纷还没有形成案件之前就进行的调解,因此,如果调解成功,就将纠纷扼杀在了摇篮状态。

对于法院来讲,先行调解能很好的起到诉讼分流作用,使尽量少的案件流入到诉讼程序当中,从直观意义上讲,法院可以减少司法资源的投入、解决这些不太大的案件,可以集中精力,将有限的司法资源,投入到重大、疑难及新型案件中,提升司法质量。先行调解方式,结合了当事人的自愿性、自主性及法院的权威性,可以有效减少进入诉讼中的案件,提高司法效率。

对于当事人来讲,使其免于经历立案、审查、开庭、判决、上诉二审、执行等一系列民事诉讼程序的煎熬,能尽快解决纠纷,减少当事人的诉累和诉讼成本,同时由于还没有进入真正的诉讼程序,当事人在整个调解过程中享有完全的自主性,能很好的保障当事人的权益。

三、对我国法院系统先行调解制度具体构建的设想

(一)完善先行调解主体,构建社会力量参与先行调解的模式

从本文第一部分可以看出,我国法律并不禁止民间调解组织参与先行调解,所以我们可以改变目前由法院主导先行调解的模式,将案件委托其他机构调解。

从设立先行调解制度的目的来看,不外乎通过各种社会力量,有效化解纠纷,减少法院案件受案数量,促成纠纷的诉讼外解决。而委托调解完全符合上述目的,不仅充分利用了优秀的调解资源,也减轻了过重的司法负担。

委托调解还是促进纠纷通过非诉方式解决的重要推动力。当事人过度依赖诉讼维护自身权益已是不言自明的事实,很多人对替代性纠纷解决方式并不了解,自然谈不上选择非诉方式解决纠纷。而委托调解可以通过法院主动委托,让当事人接触相应的调解组织,了解调解组织的工作方法,形成初步认识。如果成功调解纠纷的,则可在当事人周围形成良好的宣传效果,扩大各调解组织的社会影响力,引导公民首先选择替代性纠纷解决方式处理纠纷。这也从根本上回应了先行调解的立法目的。

对于经常委托的调解组织,比如人民调解委员会,可以邀请其至法院立案大厅设立办公场所,便于法院委托。同时,人民调解委员会对调解过程中没有把握的法律问题,还可以现场请教法院的法官,形成良性互动,推动先行调解制度的健康发展。

考虑到不可能所有先行调解纠纷都委托到调解组织,法院也应设立内部专门调解机构,专门从事纠纷的先行调解。至于法院内设调解机构的组成,可由退居二线的法官担任,他们具有丰富的社会经验,深厚的调解功底,有利于调解工作的开展。即便是退休的法官,也可以返聘至法院参加先行调解工作。因为先行调解不属于诉讼程序,主持先行调解的并不一定需要具备法官资格。这样既可充分利用法院的内部资源,又减轻了承办法官的工作负担,对纠纷的诉讼外解决起到较好的推动作用

(二)确定先行调解的范围,准确启动诉前先行调解模式

调解自愿原则是我国调解制度的一个重要原则,但是,纵观诉前调解制度的其他国家,纷纷设置了一些强制调解或者调解前置的案件,而且收到了良好的效果,值得我们的借鉴。因此,以下所说的诉前调解范围,分自愿的诉前调解和强制的诉前调解。

自愿的诉前调解范围,是指那些当事人提起诉讼后,法院认为适宜进行诉前调解,征求当事人意见,双方当事人同意进行调解的案件。这类案件范围较为广阔,在一审程序中除规定适宜进行强制诉前调解的案件外,都应该遵循当事人自愿的原则启动调解程序,这样,才能体现当事人的主体地位,保障当事人的程序选择权。

强制调解,并不是不顾当事人的意愿,强行进行调解,而是以强行法形式规定一些必须进行诉前调解,才能进行后续缓解的案件,这种强行,主要是本着效率原则及牺牲对当事人危害较小的程序启动权而换取对当事人更大的权利保护的方式。通过多年的司法实践,已经可以总结出一批适合进行调解,通过调解可以得到更好效果的案件类型。有些案件当事人之间的关系就决定了他们之间更容易达成调解协议;有些案件,以调解形式结案,更有助于弥补双方的分歧;有些案件,则因为事实和法律规定明确,争议不大,强制调解更能体现高效的要求。调解的一个大的优势是成本低,效率高,对适合进行诉前调解的案件,强行规定进行调解,可以避免当事人在程序中一些不必要的时间及物资成本浪费。而且,当事人牺牲的较小的程序权利,不会损害到当事人的实体权利,这一制度就是本着保护当事人的实体权利出发的,相反,一旦调解成功,纠纷得到很快的解决,当事人的诉累得到减轻,即便调解不成,也为后期诉讼梳理了案件,减轻了后期的审判压力。

结合我国的实际情况,婚姻家事类纠纷、相邻关系纠纷、争议不大的财产纠纷等案件比较适合设定为诉前强制调解的案件范围,以便能及时启动诉前调解

(三)严格确定先行调解的时限

快捷高效是调解结案的重要标志和价值,因此,在调解工作中必须强调时限性,不能久调不解。同时,先行调解属法院司法调解的范畴,而公正与高效是法院工作的永恒主题。再者,法律赋予公民享有获得司法裁判救济的权利。综上,在先行调解时必须课以时限上的限制,且调解时限不宜过长。根据先行调解适用的纠纷范围及纠纷特点和社会公众可接受的程度,笔者认为,以1015日为宜;双方当事人同意延长的,法院可适当延长,因为对于纠纷如何救济,当事者双方有选择和处分的权利。但调解时限最长不超过20日,因为司法效率是评判司法公正与否、司法社会效果好坏的重要指标之一

 参考文献

 

专著:

[1].董少谋:《民事诉讼法》,中国政法大学出版社2007年版。

[2].陈荣宗、林庆苗:《民事诉讼法( 下)》,台湾三民书局2005年版。

[3]. 姚瑞光:《民事诉讼法论》,中国政法大学出版社2011年版。

[4]. 齐树洁:《民事诉讼审前程序》,厦门大学出版社2009年版。

[5]. 范愉、李浩:《纠纷解决——理论、制度与技能》,清华大学出版社2010年版。

 

期刊文献:

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互联网资料:

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赵钢:《关于“先行调解”的几个问题》,载《法学评论》2013年第3期第17页。

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汉滨区法院立案庭:《汉滨区法院立案庭2014年工作亮点》,2015111日。

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肖建国, 黄忠顺:《诉前强制调解论纲》,载《法学论坛》2010年第11期第4243页。

张超:《新修订<民事诉讼法>中先行调解制度的解读兼谈<民事诉讼法>123条的修改完善》,载中国法院网http://www.chinacourt.org/article/detail/2013/09/id/1095152.shtml,2013年9月23日。

 

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