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安康市汉滨区人民法院开展“三调联动”工作情况的调研报告

作者:张运康  发布时间:2015-08-19 17:00:17


调解是彻底化解矛盾纠纷的最有效方式,而“三调联动”则是将人民调解、行政调解和司法调解有机结合起来,充分整合三种调解资源并发挥其各自调解的独特优势解决矛盾纠纷的纠纷解决机制,对于搞好调解工作至关重要。法院是“三调联动”工作的重要参与者、调解者,汉滨区法院在开展此项工作过程中进行了一些探索和尝试,取得了一些成效,但也发现存在不少问题,近期笔者对该院开展此项工作情况进行了调研,其情况如下。

一、该院开展调解工作情况

近年来,汉滨区法院为切实落实“三调联动”工作,彻底化解当事人之间的纠纷,大力推进调解工作,使案件调解率有了明显提高。2013年全年共审结各类案件2783件(含7个人民法庭,下同),其中民商事案件1957件,刑事案件303件(公诉245件,自诉58件),行政案件12件,执行案件511件。所结2783件案件中,调解结案1200件,调解率占可调解案件(民商事案件1957件、自诉刑事58件计2015件,其他案件不适用调解)的59.6%2014年全年共审结各类案件2555件,其中民商事案件1725件,刑事案件298件(公诉256件,自诉42件),行政案件25件,执行案件507件。所结2555件案件中,调解结案1153件,调解率占可调解案件1767件的65.2%。连续2年的调解率均超过50%,且呈较大的上升趋势。

二、该院调解工作的具体做法

汉滨区法院对调解工作高度重视,从诉前、立案到审理的整个过程都开展调解工作,具体做法是:

(一)设立诉前调解工作室,开展诉前调解工作。当事人起诉来法院的案件,在未立案前征得当事人同意后,将纠纷交诉前调解工作室,由该院聘请的具有较高调解工作能力的人民陪审员进行诉前调解。他们利用自己丰富的经验和方方面面的关系展开多种不同形式的调解和疏通工作,2013年和2014年共调解纠纷103件,在各方面都收到了一定的效果。

(二)开展立案调解,快速化解纠纷。对于已经立案的案件,通过繁简分流,将事实比较清楚、标的额较小(一般在20万元以下)、双方对立情绪不大的案件,在立案后交立案庭法官进行立案调解。立案调解的调解期限为20日,经当事人申请可延长10日。这种调解方式的优点在于及时、快速,可以节约当事人的诉讼成本,即使在调解期限内无法达成协议,那么在案件移送相关业务庭后也为业务庭开展调解工作提供了一定的调解基础。2013年和2014年共对568件案件进行了立案调解,其中成功调解结案266件。

(三)在案件审理过程中开展不同形式的调解工作。案件立案并移送审判业务庭后,各业务庭(含人民法庭)根据案件的不同情况,在开庭前、庭审中、宣判前适时进行调解,在方式上有法官主持调解、请相关调解组织或人员协助调解、深入案发地现场调解等等。同时该院重视心理咨询工作,鼓励法官参加心理咨询师培训考试,目前已有15名法官取得了心理咨询师资格,他们分布在不同的业务庭,在办理案件过程中针对不同当事人的心理情况适时开展心理咨询和疏导工作,化解当事人的对立情绪,力促案件能够调解解决。该院绝大多数调解结案的案件都是在案件审理过程中调结的,案件在审理过程中由审判业务庭开展调解是该院开展调解工作的主要方式和主要途径。

三、该院调解工作中存在的问题及成因、对策、建议

(一)汉滨区法院的诉前调解工作尽管有一定的成效,但所调解的纠纷并不算多,原因是多方面的,然而最主要的原因是当事人不愿进行诉前调解。凡进行调解,首先必须征得当事人同意,当事人不同意就不能强行调解。现实中,凡来法院起诉的当事人大多首要目的是要求尽快立案、尽快审理,建议其先不立案而是先进行诉前调解大多数都不同意,他们认为调不成、浪费时间,所以只有为数不多的纠纷能进行诉前调解,因而调解的纠纷不多。这就要求包括法院在内的各级调解组织、机构、部门多做宣传工作,宣传调解的好处(省时省力、节约成本等),使得人们来法院后愿意接受诉前调解,从而通过诉前调解化解更多的纠纷。

(二)立案调解存在的问题与诉前调解类似,成因除当事人不愿意外,还有调解期限短、调解人员少(目前只有一名审判员和一名人民陪审员)、调解场所有限(只有一间调解室)等方面的原因。实践中,有不少的案件在2030日的期限内当事人已有了达成协议的基础,再做适当的工作即可调解结案,但由于调解期限届满而不得不将案件转至业务庭审理,这样不但给业务庭增加了工作量,而且延长了当事人纠纷解决的时间,因此建议最高法院适当对立案调解的期限进行延长,以45日较为适宜。此外还应对立案调解多做宣传工作,使得当事人都乐意接受立案调解,还应增加立案调解工作人员和相应的调解场所,这样便会有更多的案件在较短时间内通过立案调解方式快速化解。

(三)在案件审理过程中由业务庭工作人员进行调解是该院开展调解工作的主要方式,也取得了较为显著的成效,但也存在一些问题,主要是:

①有久调不决情况。调解结案是法院追求的重要目标,但不是唯一目标,对于不同案件要做到宜调则调,当判则判。现实中不时有当事人反映甚至信访,称法官对其案件只调不判、有意拖延,造成了不好的影响。对于有调解可能的案件要想尽办法多做调解工作 力促案件调解解决,但对于缺乏调解基础的案件或当事人不同意调解的案件就应及时作出判决,这才是真正维护当事人的合法权益。

②调解协议不主动履行的情况比较普遍。调解协议的达成是双方当事人互谅互让的结果,特别是原告方为了尽快解决纠纷往往让步较大,然而有相当多的当事人(主要是被告方)却往往食言,不主动履行调解协议,另一方当事人不得不向法院申请强制执行,并且怨言颇多,认为自己做了很大让步然而对方却不履行义务,没有取得调解的效果,如果不调解而是作出判决,那么自己挽回的损失会更多。2013年和2014年该院分别有193件和186件调解结案的案件由当事人提出申请而进入强制执行程序,虽然占所有调解案件的比率不是很高(约16%),但具体的案件数量却不少,给该院执行机构增加的压力和工作量不少。这有审判人员片面追求调解率的原因,也有当事人先让对方做出让步先达成协议,以后是否履行再说的心理在作怪。这就要求审判人员在调解质量上多下工夫,要尽量使协议当即履行,不能当即履行的尽量做好当事人主动履行协议的工作,不能只为了调解结案而不考虑协议是否能够履行。对于有侥幸心理的当事人要明确让其端正态度,向其指出调解协议必须履行,否则宁可不调而及时判决,打消其侥幸心理或念头。

③在调解过程中,由法院单方主持或法院邀请有关组织、人员配合法院调解为主,很少将案件委托给相关调解组织进行调解。案件立案后有审限约束,超审限是要问责的。关于调解期间是否计入审限,《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第四条第一款规定:“当事人在诉讼过程中自行达成和解协议的,人民法院可以根据当事人的申请依法确认和解协议制作调解书。双方当事人申请庭外和解的期间,不计入审限。”第六条规定:“在答辩期满前人民法院对案件进行调解,适用普通程序的案件在当事人同意调解之日起15天内,适用简易程序的案件在当事人同意调解之日起7天内未达成调解协议的,经各方当事人同意,可以继续调解。延长的调解期间不计入审限。”此外尚无其他规定。法官将审理中的案件再委托给相关调解组织进行调解不易把握是否超审限,加之顾虑相关调解组织是否愿意调解、是否尽力进行调解,所以很少将案件委托给相关调解组织进行调解。案件经法院审理、调解,一般情况下事实都比较清楚了,已经有了一定的调解基础,此时如果委托相关调解组织主持调解,发挥其独特的调解方式、手段,案件是能够达成协议的,往往能够起到比调解组织配合法院调解更好的效果,不失为一种好的调解方法。这就要求法官们正确把握案件的审限,多与相关调解组织沟通、联系和相互配合,争取有更多的案件通过调解加以解决。

四、“三调联动”实践中存在的问题及对策建议

“三调联动”不仅要“调”,而且强调要“联动”,要求将人民调解、行政调解和司法调解有机结合起来,并发挥其不同的各自独特的优势积极开展调解工作,争取将大量的纠纷通过调解加以化解。近年来,人民调解委员和相关行政机关积极开展调解工作,化解了大量的纠纷,是值得肯定的,但也存在一些问题,就汉滨法院审判实践中发现的问题而言,主要有以下方面:

(一)口头调解不少,缺少书面调解协议,更缺乏调解笔录。调解是一项工作,须如实记录,反映调解过程和情况,达成协议的应当制作书面调解协议。书面调解协议有自律作用,不履行协议,一方向法院起诉后,书面协议可作为一种证据。然而实践中有不少基层调解组织(村委会、社区、小区物业公司等)在调解时却是口头调解,达成协议的也有不出具书面调解协议的,致使一方反悔而另一方向法院起诉后,因无书面调解协议而不得不就此进行取证,给当事人带来了不便。有的经调解达成了协议,但出具的文书名称为“XXX裁决书”,而不是“XXX调解书”,将调解与裁决弄混淆了。

(二)有调解组织只侧重于按风俗或习惯进行调解的情况。在调解过程中运用当地风俗或习惯往往能起到很好的效果,能够促使达成协议,但运用风俗或习惯调解达成的协议也应符合法律规定,否则就会损害相关方的合法权益。比如有的仍认为出嫁的姑娘不继承父母遗产、不负责赡养父母、不享有土地征收补偿款分配等;有的认为分得父母财产土地的子女负责赡养父母,未分得的就不负赡养义务;有的认为男方提出离婚就应给女方补偿等等。

(三)申请司法确认的案件少。2012年修改后的《中华人民共和国民事诉讼法》在特别程序中增加了法院依法确认调解协议案件的规定,该法第一百九十四规定:“申请司法确认调解协议,由双方当事人依照人民调解法等法律,自调解协议生效之日起三十日内,共同向调解组织所在地基层人民法院提出。”第一百九十五条规定:“人民法院受理申请后,经审查,符合法律规定的,裁定调解协议有效,一方当事人拒绝履行或者未全部履行的,对方当事人可以向人民法院申请执行;不符合法律规定的,裁定驳回申请,当事人可以通过调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议,也可以向人民法院提起诉讼。”从上述规定来看,可以申请司法确认的调解协议并不局限于由人民调解委员会调解达成的协议,只要具有调解职能的组织调解达成的协议均可申请司法确认。申请司法确认的案件审理程序简便,不收费,审限短(一般在30日内审结),经司法确认后,该协议便具有强制执行的效力,一方不履行义务对方便可向法院申请执行,实在便民、利民,可以减少当事人的讼累,也可减轻法院审理案件的压力,可以说是“三调联动”机制的一种切实有效的“联动”方式。然而近年来申请司法确认的案件数量却很少,2013年该院受理14件,2014年受理11件,与各调解组织调解的大量纠纷数量相比数量实在很少。各调解组织调解的许多纠纷可能当事人都履行了,无需申请法院确认,然而法院每年受理的案件中有不少在诉讼前已经过了相关的调解组织调解了,而这些调解协议并未申请法院确认,已经经过了调解组织调解并已达成了协议,后一方反悔而另一方向法院又起诉,法院再进行审理,这就浪费了调解资源、司法资源,对当事人来说也增加了讼累,如果这些调解协议此前经过了司法确认,那么就可避免出现这些情况。当然,申请司法确认,有些调解协议经法院审查后是不会被法院确认的,这对于调解组织来说也并不是坏事,调解组织可据此查找自己的不足,引以为戒,以便以后提高调解工作质量,是大有裨益的。

对于上述(一)、(二)方面存在的问题,首先需要各调解组织的调解人员内强素质,加强学习,学习法律知识和规范化调解程序、方法、步骤、技能、技巧,提高制作笔录能力、书写调解协议能力,不仅要在调解过程中利用风俗习惯以及其他行之有效的调解方法进行调解,还要贯彻落实依法调解原则,使“合法”贯穿于整个调解过程之中,体现在最后的调解协议内容之中。其次需要加强对各调解组织的调解人员进行培训和指导,这就需要各级政府特别是对调解组织调解工作具有指导职能的司法行政机关要做好这方面的工作,当然法院在审判工作中也要加强对调解组织的指导工作,指出并纠正其不规范的做法,从而提高各调解组织的调解工作水平和能力。对于上述第(三)方面存在的问题,需要各级政府、各调解组织和法院多做司法确认的宣传工作,宣传司法确认的简便性、协议确认后具有的强制执行性等,各调解组织在纠纷经调解达成协议后除及时履行的以外,应积极建议当事人及时向法院申请司法确认,彻底化解纠纷,真正实现调解便民、利民和为民的宗旨和目的。

 

 

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