首页法院概况新闻中心司法公开法院文化立案公开优秀文书诉讼指南执行公开专项活动媒体聚焦信访投诉法律法规

 

我国行政复议制度若干问题的研究

作者:杜涛  发布时间:2013-07-11 08:14:15


我国行政复议制度若干问题的研究

                          

[摘要 我国现行行政复议制度从其设立初衷来看,是作为行政诉讼制度的配套制度而建立的,主要目的是为减少审判机关工作量、减轻申请人诉累和支出,最大限度方便申请人维护自身合法权益的一种行政救济手段。随着近年来改革开放的深入发展和经济、文化、政治制度的逐步完善,行政复议制度在其运行过程中,作为行政机关内部监督,以及行政相对人可选的行政争议解决方式之一,它在纠正违法行政行为,维护行政相对人的合法权益,促进社会和谐稳定等方面发挥了应有的作用。然而由于该制度本身的缺陷以及法律自身固有的滞后性决定了我国的行政复议制度在许多方面均存在不足之处,造成行政复议制度一直面临较大的公信力质疑,同时较高的维持决定率也很大程度上损害了人民群众对这一制度的认同。本文着重对我国现行行政复议制度进行深入分析,总结现行制度在实践操作中面临的困境及不足之处,结合我国当前发展实际,提出完善我国行政复议制度的对策。

[关键词 行政复议  特征  性质  现状  对策

[正文 行政复议制度是近代民主政治形式占据主导地位的产物,世界各国的行政复议制度都基于各自经济发展水平和文化差异而各具特色。我国的行政复议制度自然也包含着鲜明的中国特色。19901224日国务院发布了行政复议条例、1994109日国务院对该条例又进行了修正、1999101日《中华人民共和国行政复议法》正式实施。至此,行政复议制度与行政诉讼二元并行且独立的基本构架正式形成。20075月国务院制定的《行政复议法实施条例》,对行政复议的相关规定又进行了细化,增加了这部法律的可操作性,进一步完善了我国现行行政复议制度,并作为我国依法治国基本方略的一项重要制度,在社会主义现代化进程中发挥了重要作用。

 一、我国行政复议概述

(一)行政复议的概念及特征

1.行政复议,是指行政机关依据上级行政机关对下级行政机关的监督权,在当事人的申请和监督下,按照行政复议程序对具体行政行为的合法性和适当向进行审查,并作出裁决解决行政侵权争议的活动。该制度是公民、法人或其他组织通过行政救济途径解决行政争议的一种方法。实践中公民、法人或其它组织,不服行政机关所作出的具体行政行为,依照法定程序,可以向承担复议职责的行政机关提出行政复议申请,由该行政机关对有争议的具体行政行为进行审查并作出行政复议决定,以便于维护自身合法权益

2.行政复议的特征是其固有本质的外在表现,我国现行行政复议制度相对于其他制度有以下特征

1行政复议是行政机关的活动是上级行政机关对下级行政机关进行层级监督的一种较为规范的活动。行政复议由有权的机关行使,实践中往往是作出具体行政行为机关的上级机关或主管部门,在对具体行政行为的审查中,自然也包含着上级对下级的内部监督关系。

2行政复议是一种行政救济措施。正所谓“没有救济就没有权利”,行政复议是在既成事实的基础上,行政相对人认为其合法权益已经受到行政机关违法或不当的具体行政行为的侵害,可以通过该制度予以纠正。而对行政机关来说,这种自我纠正的过程同样是规范执法,依法行政的过程因此,行政复议往往发生在具体行政行为作出之后,是一种事后权利救济。但无论如何,都体现了对行政相对人合法权益的救济和保障。

3)行政复议以行政相对人提出申请为前提。只有行政相对人提出复议申请才能启动程序的运行,这是复议程序启动的先决条件。申请行政复议的公民、法人或者其他组织是申请人。按照现行法律规定,有权申请行政复议的公民死亡的,其近亲属可以申请行政复议有权申请行政复议的公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的,其法定代理人可以代为申请行政复议有权申请行政复议的法人或者其他组织终止的,承受其权利的法人或者其他组织可以申请行政复议。

4行政复议必须按照法定的程序进行。行政复议是行政机关行使行政管理权的单方职权行为,可以直接规定公民、法人或者其他组织的权利义务。行政相对人提出复议申请必须在法律、法规规定的期限内提出。复议机关受理复议申请、组织审理都须依法进行,并在法定期限内作出复议决定。因此,行政复议应当遵循法定程序进行。

二、我国行政复议制度的基本原则

行政复议制度的基本原则贯穿行政复议过程的始终,是行政复议各个环节必须遵守的原则,具有显著的基础性和概括性。基础性是指基本原则构成其他具体规范的根据,反映了行政复议制度最核心的价值追求,概括性是指它体现具体规则的共同性和关联性。总的来说是一种义务性规则,规定了行政复议机关进行复议活动必须履行的法律义务。我国行政复议基本原则分析如下:

1)合法原则。是处理复议活动与法律关系的基本准则。具体说就是,履行行政复议职责的行政复议机关,必须严格按照法律、法规规定的权限职责,对被申请复议的具体行政行为进行全面、适当的审查,并依法作出行政复议决定。它要求复议活动对法律的服从与一致,是克服复议中可能出现的行政机关相互袒护和取得社会公信力的保证。合法原则主要包履行复议职责的主体应当合法审理复议案件的程序应当合法。

2)公正原则。是对复议活动的程序和结果的基本要求,是评价复议活动正当性的重要准则。众所周知,程序正义与实体正义是任何具有公定力行为的核心价值。没有程序正义,就很难保证实体正义,而没有实体正义那么行政复议制度就失去了最核心的价值。所谓公正,要求行政复议机关在审理复议案件时应当居中裁决,平等对待申请人和被申请人。是一种实质意义上的合法性要求。

3)公开原则。是对行政复议方式的基本规定,从而否定了行政秘密。公开,要求行政复议机关在行政复议过程中,除涉及国家秘密及其特定情形外,整个复议过程应当向社会公开,并且保障申请人知情权、了解权,自觉接受社会公众的监督。行政复议公开是确保行政复议公正进行的基本条件。坚持公开原则,有利于增加行政复议工作的透明度,让权力在阳光下运行

4)及时原则。是处理行政复议与行政效率相互关系的基本原则。所谓及时,是要求行政复议机关应当在法律规定的期限内,尽快对复议案件进行审查,尽量程序简单、时间短暂,使行政争议得到快速处理,行政行为效力得以确定,行政秩序得到恢复。主要包括及时受理复议及时进行审理、尽快作出复议决定等到方面。出于对公正与效率平衡的要求,该原则的运用,应当与公正原则结合起来。

5)便民原则。是指行政复议应当减少当事人的诉累和支出作为基本活动准则。行政复议要尽可能为老百姓提供方便,为申请人在行政复议过程中行使自己的各项权利提供便利条件,免除不必要的麻烦。例如:法律规定了较长的复议申请期限复议申请既可以书面提出也可以口头提出、行政复议机关受理复议申请不收取任何费用等。

三、我国行政复议制度的性质

行政复议的性质是我们正确认识现行行政复议制度必须解决的一个问题。长期以来,在法学界对于行政复议是行政行为,还是司法行为抑或是准司法行为一直存有争议。解析如下:

1.行政说。该学说认为行政复议是复议机关运用行政权对已作出的具体行政行为进行审查的活动,其本身就是一种具体行政行为,目的就是为了解决行政纠纷。在复议过程中体现了行政权的运用,在复议结果中也包含着行政权强制性的成分。因此,无论从过程还是结果来看,都具有鲜明的行政色彩。

2.司法说。该学说认为行政复议就其内容而言是司法活动。在复议过程中,复议机关运用法律、法规对业已作出的具体行政行为进行全面审查,既包括合法性审查又包括合理性审查。它主要着眼于保障和救济行政相对人的合法权益,认为行政复议实质上是一种诉讼制度。因此,行政复议机关解决行政纠纷的活动具有司法性质。

3.行政司法说。该学说综合以上两种学说的精髓,认为行政复议兼具行政性和司法性,是一种较为折中的学说。从外部表现来看,行政复议是对具体行政行为的审查,复议结果又具有具体行政行为的属性,但整个复议过程的内容仍呈现出司法运用的能动过程。

产生三种学说区别的根本原因在于人们对行政和司法划分标准上的不同理解。国务院在向全国人大常委会作的《关于 < 中华人民共和国行政复议法(草案)> 的说明》中就指出 :“行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度”,行政复议制度应当“体现行政复议作为行政机关内部监督的特点,不宜、也不必搬用司法机关办案程序,使行政复议司法化。”但笔者认为,从形式意义讲,以国家机关的身份为标准,一般将行政机关从事的活动归于行政行为;从实质意义上讲,以具体行为的构成要件为标准,行政复议机关居中按照司法程序来审理行政争议,则具有准司法性质。所以,简单的否定或肯定某一学说都是不科学的。只有全面认识行政复议的性质,才能找出行政复议制度设计的不合理之处,从而提出建设性的对策对现有制度进行补充和完善。

四、我国行政复议制度的现状及不足

(一)我国行政复议制度的现状

新中国行政复议制度初创于 20 世纪 50 年代。党的十一届三中全会以来,行政复议制度作为依法治国的一项重要内容得到迅速发展,涉及行政复议制度的法律、法规也逐步完备。现实中,我国的行政复议工作,在几代人的共同努力下取得了可喜的进步。当前,随着社会与经济的快速发展,行政复议制度运行的总体现状也发生着变化,具体分析如下:

1.受理案件数量剧增。从《行政复议法》及相关配套法规逐步实施以来,全国受理的行政复议案件明显增多。据资料显示我国沿海某地级市2012年受理行政复议案件数据为:2012年全市新收复议案件563件,比上年度增加7.4%2012年全市两级政府共审理案件395件,占全市案件审理总数的70.15%,政府部门共审理案件168件,占全市复议案件总数的29.84%,市县两级政府审理的案件数远多于政府部门审理的案件数。从数据来看,近年行政复议案件数量上升很快。虽然只是一个城市的数据,但能够反映出我国行政复议的整体现状。

2.案件类型相对集中据调查,2012全国行政复议案件涉及的领域主要集中在公安、土地、房屋拆迁、劳动和社会保障、卫生、城市规划等与群众利益密切相关的领域。其他类型的案件则为数较少由此可见,导致这种情况的发生一方面与公民法律意识的提高有关,另一方面则体现了社会经济发展中对于重点领域行政权力的运行较容易导致社会矛盾激化。

3.行政复议案件维持率持续上升。行政相对人申请复议的案件,在很大比例上均被复议机关予以维持。行政复议案件维持率偏高的主要原因如下:一是各级行政机关依法行政的水平逐步得到提高,从源头上有效避免了行政违法行为的发生二是随着依法维权意识的增强,许多群众对违法行政的敏感度提高,对行政机关依法行政提出了更高要求,对许多本身并不违法的行政行为申请了行政复议;三是某些复议机关由于将行政复议止于片面的书面审查或出于对自身利益、权威的保护,避免参与到行政诉讼中,从而做出维持的决定,但这样行政复议就失去了其实效性。

(二)我国行政复议制度的不足

1.行政复议机构不独立、不科学。我国《行政复议法》规定,行政复议制度采取由上级行政主管部门管辖不服下级行政主管部门作出的具体行政行为或由同级人民政府负责本级政府职能部门所做具体行政行为复议的管辖模式。在具体复议机构设置上采取的是由内设法制工作室负责案件受理、审查和裁决工作。但是,该内设法制机构并不具有独立的法律地位,而且对行政复议案件也没有最终决定权,只能将其处理建议送交行政复议机关首长决定。因此也无法在复议中保持中立和依法办事。此外,该机构往往还兼顾如规范性文件审查、文件起草等多项职能。导致工作繁重无法全力办理复议案件,致使部分案件质量下滑。

专业的复议人员紧缺,也是一个突出问题。现代行政权的运行领域越来越细化,所涉及人民群众生活的方方面面,很多崭新的领域逐渐兴起。由此可见,现代行政复议的内容必会随着社会的发展的而丰富多样。但是行政复议机构是否拥有具备扎实专业知识工作人员开展工作,保证复议的质量,也是一个逐渐凸显的问题。

2.行政复议受案范围狭窄。1999 年制定的《行政复议法》将权益保护表述为具体行政行为侵害的所有权利,这是一次历史性的变革。较以往相比,却是大大拓宽了行政复议的受案范围。但从行政复议本身应有作用来说,行政复议的受案范围还是过于狭窄。比如:

1)对抽象行政行为审查有限。抽象行政行为是政府行为中的重要表现形式之一,是指有权行政机关制定的,对不特定行政相对人普遍发生法律效力并具有反复适用力的规范性文件的行为。其实从某种意义上说,违法的抽象行政行为比具体行政行为更具有危险性。现行制度规定,当事人认为行政法规、规章违法,可以按照立法法等法律和相关行政法规的规定提出审查建议。我国《行政复议法》规定对具体行政行为不服可以申请复议,但对抽象行政行为不能单独申请复议。《行政复议法》第七条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法,在对具体行政行为申请行政复议时,可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请,但这样就极大限制了对抽象行政行为的审查。

2)公共利益受到损害未纳入复议范围。公共利益,是有关社会公众的福祉和利益,或指属于社会的,公有公用的利益。它既区别于社会成员个体的利益,也不是社会个体成员利益的简单总和,而是全体社会成员利益的综合体。根据《行政复议法》第九条规定,与具体行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织才可申请行政复议。如果具体行政行为侵害了社会公共利益,因这种侵害与具体个人没有直接利害关系,则被排除在复议审查之外,也就是说我国立法上目前尚不承认因社会公益损害而申请复议的情形。

3.行政复议与行政诉讼衔接问题突出

依据《行政诉讼法》规定,除非法律、法规规定必须先申请行政复议的,行政争议当事人可以自由选择申请行政复议还是提起行政诉讼。据此,除终局行政复议决定外,其他行政复议都是可以进入到行政诉讼程序的,那么怎样处理好行政复议与行政诉讼的衔接,则是一个尤为重要的环节。实践中,行政复议与行政诉讼衔接的问题形式多样,涵盖面较广。

1)审查范围不一致。《行政复议法》第 1 条规定,行政复议对具体行政行为的审查包括行政行为的合法性和合理性两个方面,而《行政诉讼法》第 5 条的规定,人民法院审理行政案件,只对具体行政行为是否合法进行审查,审查行政行为的合理性职能由行政复议机制完成。

2)两者适用法律不一致。《行政复议法》将非法律形式的规范性文件也视为审查合法性的依据,包括各类地方性政策、上级机关的通知、决定、意见等,因此,只要具体行政行为适用这些规范性文件正确,应视为该行政行为合法。《行政诉讼法》则将非法律形式的规范性文件明确排除在适用的范围之外。这样,在实际裁决中也造成了依据标准不一致的局面,不利于法制的统一和政府公信力的维护。

五、完善我国行政复议制度的对策

(一)转变工作观念,依法行政。行政复议机构审查人员要转变工作观念,摆脱行政性的思想束缚。开展行政复议审查必须保证中立性。只有中立,行政复议审查人员才能避免一切干扰和顾虑,才能做出公正裁决。此外,还应避免与申请人与被申请人任何一方存在利益牵连。工作中,务必树立忠于法律、忠于事实的敬业精神。同时,还要切实确保行政复议审查者的正当利益,为审查人员公证开展复议工作提供动力支持。

(二)行政复议引入司法化内容。行政复议司法化是充分考虑行政复议的自身特性,结合自身特点而创设适合行政复议制度的司法程序。由于行政复议程序本身具有公正性与准司法性,所以行政复议程序必须公开进行,也可以借鉴行政诉讼相关制度,比如保障争议当事人的平等地位和争讼对抗的程序规则,引入行政复议机构的调查取证程序、当事人的阅览卷宗程序、行政复议的代理程序、言辞辩论程序等。

确保行政复议审查的独立性。审查活动的独立性是行政复议对行政行为产生有效制约效果的基本条件,如果审查机构完全混同于一般的行政执法机关,审查就必然流于形式。因此,要逐步实现行政复议机构应有的独立性,还要限制相关部门对行政复议机构的过分干预。尽管复议机构在地位上得到了保障但是其毕竟存在于行政系统当中,因此,在一定程度上都会受到来自各方的影响和干预,但是这种影响和干预以不能影响复议案件审查为原则。

(三)扩大行政复议的受案范围

复议范围的宽窄直接决定行政复议所解决的社会矛盾的范围。现行《行政复议法》对行政机关受案范围是采用的是列举法,即将具体行政行为分13种情形列入申请行政复议对象,同时还包括3种不予受理的情形。从《行政复议法》关于行政复议范围不断扩大的趋势看,还应将下列事项列入行政复议范围:

1.把增加抽象行政行为纳入复议的范围。现行法律提供了复议机关对抽象行政行为监督审查的法律依据,行政复议机关完全可以依据宪法、组织法的规定进行复议,审查下级机关和所属部门作出的抽象行政行为。在申请复议条件上,不能随意扩大抽象行政行为相对人的范围,而应当严格以该抽象行政行为直接作用的对象为相对人的范围。

2.将公共利益纳入复议范围。关于公益诉讼,在新修改的《民事诉讼法》中已经确立,而对于复议制度来说,还没有相关规定。将公共利益纳入行政复议范围需从以下两个方面入手:(1)行政公益复议制度的保护范围界定。行政公益复议的申请应当出于维护公共利益的需要,范围应当局限于公共利益受到违法的行政行为或者不作为引起的行政争议;(2)提起行政公益复议的主体范围界定。为使公益保护获得较高可操作性,不应对申请人做过多的限制,只要是受害人、了解具体情况的不特定公民、依法登记的特定组织都有权申请复议。

(四)设立专门的行政复议委员会

如前所述,当前我国行政复议制度中,复议机构不具有独立性、科学性,因此在办理行政复议案件时容易受到上下级行政机关的影响,所以设立专门的行政复议委员会势在必行。复议委员会是较为独立的机构,有专业的从业人员,彻底摆脱现行复议部门依附于行政机关的现状。统一设置行政复议委员会,由各类专业人员和法律工作人员组成,专职委员由行政复议机关负责法制工作的机构选派,非专职委员从高等院校、科研机构、法律服务机构等的人士中遴选。根据案件的类型分别交由相应的专业人员受理,有利于对案件作出准确的裁决,大大提升行政复议的公信力。行政复议委员会独立行使裁决权,也减少了多层审批环节,办案效率、行政效率会明显提高,也有利于裁决质量提高。

(五)、完善行政复议与行政诉讼衔接机制

《行政复议法》立法目的是为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益,保障和监督行政机关依法行使职权。随着人民对个体权益保护需求的不断增长,扩大行政诉讼的受案范围有利于行政复议与行政诉讼更好的衔接。具体操作可以从以下方面入手:(1)维持类复议决定应以复议机关为被告。一方面对于行政复议机关是一种监督,督促其全面、切实履行行政复议职权;另一方面有效规避了复议机关为避免承担责任,进入诉讼程序的作法,提高行政复议的实效性;(2)取消复议终局模式。复议终局的实质是行政终局裁决,它意味着完全剥夺了公民、法人或者其他组织对该行为的诉权和人民法院对该行为的司法审查权。取消现行行政复议中的终局复议制度,所有行政复议结果都要赋予当事人提起行政诉讼的机会,确立司法审查行为具有最终效力,这与发达国家作法相一致,也符合行政复议的立法精神。

[结语 行政复议坚持合法、公正、公开、及时、便民的原则,日益成为行政相对人救济其合法权益,解决其最关心、最直接、最现实的利益问题的重要途径,是实现社会公平正义、构建和谐社会的重要保障。现行行政复议制度虽然在依法治国进程中发挥了一定作用,但是其中一些不合理、不完善、不统一的规则仍需完善。改变行政复议机构不独立状况、建立独立的行政复议委员会、更好地衔接行政复议和行政诉讼两种权利救济途径、取消现行复议终局模式,这些对策都有助于行政复议制度整体价值的提高,为依法治国政策的落实打下基础。

[参考文献]

[1]姜明安:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社,2007年版415页。

[2]杨海坤、章志远:《中国行政法基本理论研究》,北京大学出版社,2004年版502页。

[3]杨海坤:《跨入21世纪的中国行政法学》,中国人事出版社,2000年版。

[4] 杨小君:《我国行政复议制度研究》, 法律出版社,20025月。

[5] 王万华:《行政程序法研究》,中国法制出版社,2005年版142页。

[6]周义发、周沭君:《论公民提起的行政公益诉讼》,“法律论文资料库”2007  8月版。

[ 7] 方军:《论中国行政复议的观念更新和制度重构》,环球法律评论,2004年版。

[8]周汉华:《我国行政复议制度的司法化改革思路》,载《法学研究》2004 年第 2 期,第 147 页。

[8]姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,法律出版社 2003 年版305 页。

[9]曹康泰主编:《<中华人民共和国行政复议法实施条例>释义》,

中国法制出版社,2007 年版。

[10]周汉华:《行政复议司法化:理论、实践与改革》,北京人学出版2005年版第1页。

[11]刘邦杰:《行政复议制度的完善对策研究》。

[12]应松年:《当代中国行政法》,中国方正出版社2005年版。

                              

 

第1页  共1页

文章出处:汉滨法院    

 

 

关闭窗口

  院长信箱:akhbqfy_mygt@chinacourt.org       投稿信箱:1920004599@qq.com
联系电话:0915-3310063 传真:0915-3310063
地址:陕西省安康市汉滨区大桥北路96号 邮编:725000